商务部进出口公平贸易局 梁 杰

一  WTO与反规避 

（一） 概述 

反倾销概念中的规避，英文通常为circumvention，也有人愿意中性的称作diversion[1]，意思是“绕过”或“避开”。在反倾销领域，规避是指规避反倾销措施（circumvention of anti-dumping）。从字面上看，反倾销中所谓的规避就是指通过某种行为和手段绕过或避开被征收反倾销税。规避行为使得反倾销税对于倾销的抵消作用大大削弱或化为乌有，不公平竞争行为得不到有效遏制。反规避措施的主要内容是，如果规避反倾销税的行为被调查核实，则可将原反倾销税令的征收对象扩展到这种“变换”的产品上[2]。

众所周知，反倾销作为世贸组织允许的贸易救济制度，被诸多成员国所广泛使用。对于反规避，世贸法律对此并没有相应的条文规定，更多需要通过回顾在WTO框架下曾进行过的探讨和对将来的展望进行研究。

一般而言，反规避是在反倾销措施成立的基础上形成的，可以将其视作反倾销诸多复审调查形式中的一种。通常的规避行为主要包括在进口国零件组装（Importing Country Assembly）、在第三国组装或生产(Third Country Assembly)、轻微改变产品(Minor Alteration)、后期发展产品（Later-Development）等。规避行为最早出现于上世纪70年代，当时日韩为了绕开欧盟（当时欧共体）、美国对其电子、机械等产品征收的高额反倾销税，转而向欧美出口相关产品的零配件，在进口国之内组装成相同的产品继续以低价进行倾销。由于该方法十分隐蔽，以至于欧盟、美国到80年代中后期开始立法以制止“日趋严重”的规避行为。 

在这种历史背景下，当时关贸总协定乌拉圭回合谈判拟订了《邓克尔草案》，其中的反倾销部分首次纳入了反规避条款的草案。该草案规定，规避行为通常包括如下情形：（1）以国别转换的方式规避反倾销措施。（2）在第三国组装的规避行为。（3）在进口国组装的规避行为。《邓克尔草案》所规范的规避类型，在范围上介乎于美国与欧盟的反规避措施之间，体现了欧美反规避条款的主要精神。如果这一条款被接受，世贸组织成员方就能够在不违反协定义务的前提下制定反规避条款[3]。最终由于各成员国意见分歧太大，乌拉圭回合没有能够就反规避条款达成任何协议，WTO部长决定与宣言将该问题交由反倾销措施委员会加以解决。

（二）　多哈回合中反规避复审的提案 

1997年4月WTO反倾销措施委员会成立了非正式工作小组，开始就反规避问题进行了一系列的讨论和研究。

多哈回合反倾销规则谈判中，关于反规避主要是美国的提案。美方目标为：（1）将反规避的规定纳入协定，形成一项多边规则；（2）明确规避的两种形式；（3）对反规避调查制定统一和透明的程序规则。

为此，美方建议在协定中增加第9.6条，规定如果调查机关根据本款进行的调查认定，产品的出口是为了规避已征收的反倾销税，那么其可对不属于征税产品范围内的产品征收反倾销税。美方建议在协定中增加9.6.1(i)(ii)项，明确规定以下两种规避的形式：第一种是指对遭受反倾销措施产品的轻微改造或后期发展。只要对原产品的改造相对轻微，改造后的产品从本质上与原产品具有同样的性质和用途，则调查机关可以判定，这种改变是对原措施的规避。第二种是指产品零配件贸易取代产品贸易，即产品在第三国或进口国进行组装或加工完成。只要组装或加工工序相对简单，便可判定这种地点的改变是对原措施的规避。关于规避调查的程序，美方认为，为保证参与方获得关于调查的充分信息和保护自身利益的机会，应增加第9.6.2条，明确协定第6条关于证据和程序的规定适用于反规避调查。

美国表示其反规避制度关注贸易方式的变化，提案在对规避进行分类时尽量采用了已有的术语，并希望将该定义作为统一规则的起点。

欧盟、新西兰认为当前应根据乌拉圭回合关于反规避的部长会议决议尽快制定反规避有关规则，支持进一步讨论美方提案中的具体建议。

韩国认为目前各方规避的定义尚未形成统一意见，有关国家的反规避实践和提案也并不能使人信服，必须考虑各方在此问题上的意见，而不能简单假定各方均同意制定反规避规则而强行展开进一步的讨论。

中国香港表示其立场是一贯的，即不同意引入反规避规则，必须先解决什么是规避以及构成规避的具体情形问题，其次才是寻求解决问题的方法，否则难以展开讨论。 

中国台北、挪威、泰国、印度尼西亚等成员在全会中也表示，多哈授权是对规则进行澄清和改进，并保留协定的基本概念和原则，因此，反倾销的三个基本要素，即倾销、损害和因果关系应在规避问题中得到体现，而美国提案显然未达到这一要求。

日本表示倾向于同意韩国的观点，但也认识到规避削弱反倾销措施作用的问题，愿意讨论美方提案。

印度表示其国内没有反规避立法，愿意讨论该提案，但并不意味着同意提案建议的规则。

巴西表示规避定义是一个难以解决的问题，规避行为确实存在，但不应使规则复杂化，倾向于通过发起新调查来解决规避问题。

澳大利亚认为不仅要从客观事实来确认规避行为，还要看其主观动机，不能把不是规避的无辜的产品也假定为规避。

中方总体原则认为应当严格反倾销纪律，反对利用反规避滥用反倾销措施。针对美国提案具体内容，中方认为由于反规避是反倾销的衍生物，因此制定规则应首先解决被调查产品与原反倾销措施涉及的产品是否一致的问题，并应避免使用模糊的概念，给调查机关留有过大的自由裁量权。再如，美国规避的定义当中并未考虑到倾销方面的因素，没有对零部件或轻微改变产品的价格问题作出规定。如果规避的产品以一个公平的价格进行销售，是否还应成为反规避调查的对象？如果反规避调查可以进行倾销计算和损害评估，为何不重新发起一个新的调查来对倾销和损害进行调查，以解决规避产品的倾销问题？

由于对规避的定义、标准包括零部件和增值比例、是否应重新考虑倾销及损害因素、是否应考察动机、原产地确立标准、国别跳跃（Country Hopping）等许多问题各方存在诸多异议，笔者认为多哈回合规则谈判仍很难形成一个关于反规避明确的规定并将其 “合法化”于反倾销协议当中。

二 欧盟反规避立法与实践

（一） 欧盟反规避立法的进程 

1987年6月22日，欧共体理事会通过第1671/87号条例 ，世界上第一个规制反倾销规避行为的法律条款诞生（螺丝起子条款） 。1988年欧共体反倾销法全面修正，螺丝起子条款被纳入修正后的反倾销法（理事会条例第2423/88号）的Art.13(10)。1994年12月22日，欧共体理事会条例第3283/94号通过新的反倾销法 ，其中Art.13反规避条款的范围大大超过了其前身。现行的欧盟反规避调查是经过第 461/2004 号法规修改的第 384/96 号条例第 13 条的有关规定。 

从欧盟反规避立法的历史发展来看，对规避行为的规制可以分为三个阶段：第一阶段是第 1761/87 号条例之前，并没有专门的反规避立法，而是通过既有的规则，即原产地规则[4]和海关分类制度[5]来规制可能的规避行为；第二阶段是第 1761/87 号条例之后，对进口国组装规避行为通过专门的立法，即第2423/88 号条例第 13 条第 10 款来规制，而对于其他形式的规避行为，包括第三国组装规避，仍然只能由原产地规则和海关分类制度来调整；第三阶段是在第3284/94 号条例之后，首次在反规避立法中对规避行为做出了定义（第 13条第 1 款），并在第 2 款中对第三国组装规避与进口国组装规避做出了专门的规定。 

2004 年 3 月13日，欧盟通过第 461/2004 号条例对第 384/96 号条例做出了最新的修改。与对反倾销基本规则的前几次修改不同，第 461/2004 号条例对第 13 条第 1 款（关于反规避行为的一般规定）、第 13 条第 3 款（关于反规避的程序性规定）、第 13 条第 4 款（关于反规避措施的豁免）等均有大幅度的修改，而对第 13 条第 2 款（关于进口国组装和第三国组装规避的特殊规定）没有修改。这次修改使现行欧盟的反规避条款更为苛刻。

（二） 欧盟有关反规避的实体规定

1、 规避行为的定义 

根据第384/96号条例第13 条第1 款的定义，规避行为系指第三国与欧共体之间或受反倾销措施约束国家的个别公司与欧共体之间贸易方式发生变化，这种变化除了征收反倾销税之外没有充分正当的理由或经济上的合理性，而且有证据表明造成了反倾销税的救济作用因此被削弱了，同时有证据表明与先前确定的同类产品的正常价值相比较构成了倾销。另外，规避行为，特别应当包括：

1）对有关产品的轻微改变，使其归入到正常不受反倾销措施约束的海关税目之下，而且这种改变并不涉及产品的基本特性；

2）通过第三国转售受反倾销措施约束的产品；

3）出口商或生产商在受反倾销措施约束的国家重新安排他们的销售方式或渠道，以便最终使其产品通过享受较低的个别税率的生产商出口到欧共体；

4）  第13条第2款所规定的通过在欧盟或第三国对零部件进行组装。

上述四种行为并不是穷尽的列举，而只是特别说明的四种典型的规避行为。

2、规避行为的构成要件 

根据上述定义，规避行为必须满足以下四个条件：

1）在原出口国或第三国与欧共体之间存在贸易方式的改变。根据欧盟的有关立法，贸易方式的改变一般是指在对产品的加工、生产或进出口方式上的改变。这意味着欧委会必须证明在对来自某一国家的特定产品征收反倾销税后，或者在欧委会发起反倾销调查后，对该产品或相似产品从第三国的进口量有明显增加。例如，在软盘案（Microdisks case）中,欧盟产业主张贸易方式已经发生改变，因为自1993年4月征收临时反倾销税以来，被控规避反倾销措施的国家的市场份额从1992年的21%上升到1994年的36%，相反地，中国大陆和中国台湾的出口的市场份额从1993年的20%下降到1994年的4%[6]。 

2）贸易方式的改变没有充分正当的原因或经济上的理由。这要求调查当局必须认真考察生产商在第三国行为的动机和性质。

3）反倾销税的补救效果必须正在遭到破坏。只有当调查结果表明，在相同产品的价格或数量方面由于贸易方式的改变而损害了反倾销措施的救济效力时，才可以采取反规避措施。

第13条第1款使用了“和/或”这种表达方式，说明欧委会在这两者，即价格和数量方面有选择权。如果欧委会发现出口产品的价格上的矫正效果并未受到破坏，那么它将审查出口产品在数量上的矫正效果是否正受到破坏。

4）有证据表明存在倾销。当受反规避调查的产品或零部件的销售价格低于原反倾销调查中确定的该相同产品的正常价值时，认为有倾销存在。

（三） 欧盟反规避的程序性规定 

1、反规避调查的立案 

欧委会可以主动发起或应成员国或任何利害关系方的请求发起反规避调查。反规避的立案调查应当具备如下条件：

1）具备证明规避行为成立的充分证据

该证据应当包括证明第13条第1款四个因素存在的初步证据。但是，欧委会在实践中，对于第二项，即“该变化的发生没有充分正当的理由或经济上的合理性”，采取举证责任倒置的做法，所以，立案时对该项证据的要求是很宽松的。

2）由欧委会主动发起或应成员国或任何利害关系方的请求发起

第13条第3款规定，反规避调查可以由欧委会主动发起或应成员国或任何利害关系方的请求发起。在这里，反倾销基本法并没有明确“利害关系方”这个概念具体包括哪些。使用这样一种广义的概念，等于是敞开了大门，让所有能证明自己有一定利害关系的当事方皆可以提出申请。

2、反规避调查的调查程序 

欧盟反倾销基本法中关于反倾销调查的许多规定都可以适用于反规避调查。所以，第13条第3款规定，本条例中有关立案和进行调查的程序性规定按照本条予以适用。

但反规避调查是反倾销调查的一种特殊形式，它又具有自己独有的特点，主要表现在如下几个方面：

1）明确规定欧委会的调查可由海关部门协调进行

反规避调查需要大量的货物进出口的海关材料，海关的协助是反规避调查能够准确、高效进行的重要条件，因此，与一般反倾销调查不同，对反规避调查，欧盟反倾销基本法明确规定了海关部门的协助义务。

2）明确了调查应当在9个月内结束 

一般反倾销复审调查应当在一年内结束，最长不超过15个月，但反规避调查的期限有所缩短，应当在9个月内结束，从而提高了反规避调查的效率。

3）进口登记

欧委会在发起反规避调查后，可指示各成员国的海关对受调查的进口产品进行登记。若经调查，最终认定规避行为成立，则只能对登记之后进口的产品采取反规避措施。如此规定，明确划定了反规避调查的数据采集期间和将来可能采取的反规避措施的适用范围，提高了反规避调查的确定性和可预见性。

4）进口登记或反规避措施的豁免

461/2004号条例增加了对进口登记或反规避措施的豁免制度的规定。根据该规定，欧委会在反规避调查的发起通知中将规定提出豁免申请的期限。豁免申请应在该期限内提出，并附上适当的证据。如果规避行为发生在欧共体外，则豁免可以给予有关产品的生产商，条件是他们能够证明其与受反倾销措施约束的生产商没有关联，并且没有发现他们参与第13条第1款和第2款规定的规避行为；如果规避行为发生在欧共体内，豁免则会给与能够证明其与受反倾销措施约束的生产商没有关联的进口商。

3、反规避调查的裁定 

与其他复审调查程序相同，反规避调查并没有初裁和终裁的区别。在调查程序结束之后，欧委会就会发布一个公告，这一公告可能有两种结果：一是宣布反规避行为成立，相应的反倾销措施被扩大适用于转口国或者相应商品；二是反规避行为不成立，反倾销措施不扩大。反规避调查的期限是9个月，因此，欧委会会在9个月内做出反规避调查的裁定。

4、反规避措施的执行

当规避行为被确定后，在原始反倾销调查中对同类产品征收的反倾销税将延伸适用于规避行为的涉案产品。反倾销税率的确定是按原始反倾销调查中对同类产品确定的倾销幅度，而与规避行为的涉案产品的倾销幅度无关。根据第13条第3款的规定，上述延伸适用应从进口登记之日起生效或从要求提交保证金之日起生效。这就意味着，事实上，反倾销税可以追溯到反规避调查立案之日起征收，最长可以追溯征收9个月。