商务部进出口公平贸易局 梁 杰

三 美国反规避立法与实践

（一） 立法进程 

美国是最早适用反规避的国家之一。1984年，美国商务部通过反倾销调查，决定对来自韩国的彩色电视机征收反倾销税。次年，韩国出口商改用向美国大量出口彩色电视机显像管（CPTs）和印刷线路板（PCBs），并由其在美国的子公司组装成彩色电视机在美国继续大规模销售。对此，美国商务部认为韩国公司有故意规避美国对其彩色电视机征收反倾销税的行为。因此决定将对韩国彩色电视机征收反倾销税的命令扩展至彩色电视机的组件上。20世纪80年代末期，随着美国国内贸易保护力量的加强和出口商出现的规避反倾销税的行为，1988年，美国国会通过《1988年综合贸易与竞争法》（ Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988 ），该法对规避问题也进行了立法，使反规避措施正式成为美国反倾销法的补充和延伸。

《1988年综合贸易与竞争法》第1321节首次规定了反规避条款，对1930年《关税法》的第7部分作了进一步的修改，即为1930年关税法的第781节“防止规避反倾销和反补贴税命令”。1994年乌拉圭回合谈判达成了国际《反倾销协议》，为了履行乌拉圭回合达成的一揽子协议，美国在1994年12月通过了《乌拉圭回合协定法》，对原有的外贸法规进行了修改，其中包括对1988年《综合贸易与竞争法》的修改，并对其中反规避条款中判断规避行为的标准进行了修改。随后，美国1930年关税法进行了修改，其中的第七篇是美国反倾销和反补贴法，反规避措施在该章的分篇D“通则”中的第781节“防止规避反倾销和反补贴税命令”（ Section 781 prevention of circumvention of antidumping and countervailing duty orders）。

因此，美国现行反规避立法包括1988年《综合贸易与竞争法》中第1321节的规定、1930年《关税法》第781节的规定、1994年《乌拉圭回合协定法》230（a） 的规定或《美国法典》（ The United States Code ）第19章关税法中的1677j节。

（二） 反规避制度实体规则 

1. 美国相关立法中的规避表现形式 

根据美国1930年关税法第781节的规定，可将反倾销措施的范围扩展到以下四种规避行为[7]：

（1）在美国生产或组装产品（Merchandise Completed or Assembled in U.S.A）

（2）在第三国生产或组装产品（Merchandise Completed or Assembled in Other Foreign Countries）

（3）轻微改变的产品（Minor Alterations of Merchandise）

（4）后期发展产品（Later－Developed Merchandise）

除了上述四种规避行为，美国反倾销法还对下游产品的监督和虚构的正常价值等行为做了规定。

（1）对下游产品的监督[8]

对下游产品的监督是指这样一种情况：如果出口到美国的零配件、组装件或原材料被征收反倾销税后，出口商改变做法而将由上述零部件加工成的半成品或成品向美国出口，这种成品或半成品就可能是规避反倾销措施的下游产品。

（2）虚构的正常价值[9]

虚构的正常价值是指出口商为达到降低倾销幅度以逃避被征收反倾销税的目的而制造虚构的国内市场价格，从而人为地使其产品的出口价格高于其“正常价值”的行为。按美国反倾销法有关规定，只要出口商在反倾销令发布以后出口到美国的产品之正常价值发生了不同的改变，并因此降低倾销幅度，则美国商务部即可将其作为建立虚构正常价值的证据，并决定不使用这一价格作为公平价格标准，改用该产品的结构价格来确定其正常价值，从而达到阻止出口商规避的目的。

2. 反规避措施 

如果规避行为被认定不存在，或虽然存在却微不足道，美国适用所谓的“无补救的结束”程序[10]，即不采取任何补救方法而结束调查或诉讼。一旦规避行为被认定成立，即将不可避免地导致反倾销措施的扩展适用。

美国采取的反规避措施是将规避产品或其采用的零部件纳入有效的反倾销税令或决定的范围内，其对象是倾销国的零部件或从第三国进口的规避商品[11]。

（三）反规避制度程序规则 

1. 美国反规避调查机构为商务部和国际贸易委员会，但是两者的权力与职能有别于反倾销调查。不同于反倾销案件调查中商务部与国际贸易委员会的各司其职（前者主外，后者主内），美国反规避调查程序赋予商务部重大权利。商务部可以依据反规避条款规定的法定要件解释既有的反倾销税命令适用的商品的范围。

2. 关于反规避调查的发起，法律并没有做出规定，根据美国在WTO反规避问题非正式小组提交的材料[12]，通常是应相关国内产业提出的申请而发起调查，而行政机关在特定情况下也可以主动发起调查。

3. 根据1677j（e）款规定，美国商务部在决定实施反规避措施前，必须事先通知国际贸易委员会，听取其意见[13]。得到通知后，国际贸易委员会可以要求进行协商。在收到协商请求之后，商务部应该与国际贸易委员会进行协商，并在收到协商请求之日起15天内完成协商。如果协商之后，国际贸易委员会认为商务部采取的措施表明存在重要损害，国际贸易委员会可以提出书面意见，说明该措施是否与国际贸易委员会之前做出的肯定裁决相符。该书面意见应当在收到商务部协商通知起60日内提供。从法律规定来看，国际贸易委员会只有在存在重大损害的事件时才会考虑介入。但对于何为重大损害的关键问题，法律并没有给出说明。由此可见，在反规避调查中，国际贸易委员会的作用是非常有限的，几乎只是起到程序化的作用而已。

4. 法律规定反规避调查的期限为300天，自发起调查之日起算。

美国的反规避立法的特点是实体法较缜密，程序法较趋于富有弹性。实体法部分将现实存在的各种规避形式都包括在内，并对各种规避行为的认定条件做了详细的阐述。尽管如此，大多数认定条件都缺乏具体量化的标准，而将定性问题留待相关调查部门在操作中根据个案决定。在程序法方面，美国更强调商务部在规避的调查与认定中的作用，而虚化了司法复议的作用，以便在尽量短的时间内对规避行为做出相应救济。美国比其他任何国家都更强调在大多数情况下，当局可以不经过倾销与损害调查就将现行反倾销令扩展适用于有规避行为的产品。 

四  反规避与中国贸易救济

（一） 立法与实践 

中华人民共和国《对外贸易法》第50条规定：国家对规避本法规定的对外贸易救济措施的行为，可以采取必要的反规避措施。《反倾销条例》第55条规定：商务部可以采取适当措施，防止规避反倾销措施的行为。《进出口货物原产地条例》第10条规定：对货物所进行的任何加工和处理，是为了规避中华人民共和国关于反倾销、反补贴和保障措施等有关部门规定的，海关在确定该货物的原产地时可以不考虑这类加工和处理。

迄今为止，我国反倾销实践已历经十年，中国调查机关尚未发起过反规避调查。

（二） 问题及影响

对于是否应当制定专门的反规避规则，各界一直存在着不同的意见。笔者认为，制定专门的规则与否并不是问题的关键，如何认识和理解反规避，以及反规避的广泛使用会对我进出口贸易会产生什么样的影响更为重要。

反规避问题历来是矛盾双方意见最不统一的一个话题。规则的制定从来就是强势集团试图用来扩大自己利益、弱势集团期望用以保护自己。WTO反倾销协议是欧美发达成员较早制定使用也较成熟的游戏规则，一方面是世贸关于全球经济一体化市场开放的救济，另一方面也是对出口方的制约。反倾销发展到现今已经带有了一定程度上的贸易保护趋势和政治色彩。所以，反规避问题成为WTO规则谈判中最有争议的议题之一。

从严格的法律意义上讲，任何国家实施的“反规避”调查都是不符合世贸法律的相关规定的[14]。反规避作为反倾销的一种衍生调查，一方面是对贸易救济效果的维护，另一方面也是对反倾销反补贴手段的简单扩大和滥用。目前反规避调查主要是欧盟和美国在实践。

尽管个别成员在立法中也有反规避条款，但是实施过反规避措施的成员并不多。美国迄今只有6起反规避调查。目前作为反规避的创始者和主要实施方，欧盟的反规避立法和实践也一直受到广泛的批评和质疑，值得关注的是其实施的21起反规避调查中，有14起，占总数70%以上是针对中国的出口产品发起反规避调查。阿根廷、南非分别有一起反规避也是针对中国产品的。

WTO反倾销协议是针对货物贸易的规则。当今全球经济格局下，随着中国经济的迅猛发展以及出口的不断增长，中国正迅猛的成为货物贸易——特别是低端产品的最大出口国，同时也成为世界工厂和巨大的加工贸易基地，因此引发的国外多层次贸易保护措施的案件数量将不断增多，受到贸易保护措施打击的产业面要远远超过当年的日本、韩国等国家，不仅触及劳动密集型产业，如轻工，还会波及到其它工业原料性或附加值较高的产业领域，如电器、电子、化工、金属、矿产、纺织、钢铁等。工业性原料产品、半成品或附加值较低的产品仍将成为国外贸易保护措施针对的重点目标；高附加值的产品在不久的未来也会成为国外贸易保护措施关注的目标。而反规避作为一种更苛刻的反倾销措施，对我国正在大力推动和实践的“市场多元化”、“走出去”等战略，将会产生阻碍或消极影响。

三 展望及建议     

反倾销措施特别是反规避的运用，与一成员的贸易水平和贸易结构有着非常密切的联系。反规避是反倾销制度中比较严厉的措施，对于是否应当坚持反对滥用措施、限制使用反规避的立场，必须要衡量我经济发展和进出口贸易整体利益。鉴于我国是国际反倾销的最大目标国，而且这种趋势今后相当一段时期内仍将持续，我们应在国际多边层面尽力缓解国际反倾销愈演愈厉的发展趋势。

作为世贸成员国，既要考虑本国产业和贸易发展的切实利益，又要兼顾世贸法律的规定，周旋“游戏规则”既要考虑长远利益和本国经贸的战略发展，又要兼顾世贸成员的相同利益。如果说我们无法禁止使用反规避，至少我们可以要求严格调查纪律、规范操作程序、限定实体标准，更大程度的在世贸反倾销法律框架内趋利避害。

此外，鉴于目前反规避仍游离于多边规则之外，单边反规避立法和实践的合法性仍会在WTO法律框架内受到质疑，甚至会被诉至WTO争端解决机制。所以，我国在完善反倾销法律时，对制定单边反规避立法必须格外谨慎，更没必要积极实施反规避措施。

在制定多边规则时，日本、韩国、新加坡等比较有影响的出口导向型国家充分利用世贸组织法律机制解决他们在反倾销程序、原则、标准等程序问题的关注，推动规则制定朝着有利于其利益的方向进行补充修改，而目前涉及这些国家的反倾销调查案件数量不会导致日本象过去那样与欧共体或美国“大动干戈”。所以，中国将成为维护和完善世贸法律尤其是《反倾销协议》、《反补贴协议》等贸易救济措施法律条款的主要动力国家之一。

正如一位关贸专家所提到的：关于“反规避”调查程序的原则确立、条件、标准的制定要看中国的谈判立场和推动力。此话暗示了中国作为一个强有力的发展中国家，在法律技术层面上对抗老牌西方国家实施的法律原则和标准问题上将起到关键的作用。其中，积极参与规则谈判和规则制定，在巧妙运用多边和双边的利益平衡，掌握了解“游戏规则”的内涵是中国在世贸组织逐步产生影响力的第一步。例如，韩国对于WTO反倾销协议“新出口商”条款的写入，为其自身和出口导向成员作出卓越贡献。此外，在掌握法律原则的内涵及“游戏规则”的技巧上，印度、巴西、韩国、日本、泰国等国家的实践经验也更丰富，因此在世贸组织法律框架内无论是规则谈判，还是运用争端解决机制都表现得比较积极、灵活、务实，值得中国借鉴。